ΟΜΙΛΙΑ
ΦΙΛΙΠΠΟΥ ΣΑΧΙΝΙΔΗ
ΥΦΥΠΟΥΡΓΟΥ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΩΝ
(12 Ιουλίου)
Ευχαριστώ, κυρία Πρόεδρε.
Κυρίες και κύριοι συνάδελφοι, θα ήθελα να ξεκινήσω επισημαίνοντας την τοποθέτηση του Εισηγητή της Αξιωματικής Αντιπολίτευσης, ο οποίος είπε ότι η Αξιωματική Αντιπολίτευση τοποθετείται θετικά απέναντι στην νομοθετική πρωτοβουλία της Κυβέρνησης. Επιπλέον, αντιλαμβάνομαι την τοποθέτηση των συναδέλφων των δύο κομμάτων που στέκονται αρνητικά απεναντι σε αυτή τη νομοθετική πρωτοβουλία. Εκείνο που δεν μπόρεσα να καταλάβω όμως είναι, αν είναι ικανοποιημένοι με το υφιστάμενο πλαίσιο δημοσιονομικής διαχείρισης. Δεν μπόρεσα να καταλάβω ποια είναι η πρότασή τους για το τι πρέπει να διαδεχθεί το υφιστάμενο πλαίσιο, που φαντάζομαι ότι ούτε αυτοί εγκρίνουν, αλλά ούτε και θεωρούν ότι υπηρετεί τα συμφέροντα των πολιτών και της χώρας.
Οι δημοσιονομικοί κανόνες και η διαχείριση των οικονομικών των φορέων της Κυβέρνησης - τόσο της κεντρικής όσο και της γενικής - αντικατοπτρίζουν σε μεγάλο βαθμό την ποιότητα συστήματος σχεδιασμού και εφαρμογής της πολιτικής ενός κράτους. Αυτά δεν πρέπει να αποτελούν ένα εσωτερικό σύστημα αποκομμένο από την κοινωνία και τους θεσμούς της ούτε πρέπει να αυτονομούνται, αναπτύσσοντας λογικές που προωθούν ίδιους σκοπούς, φαινόμενο που όχι σπάνια κάνει την εμφάνισή του σε πολύπλοκους και μεγάλους μηχανισμούς γραφειοκρατίας.
Οι μηχανισμοί σχεδιασμού και εφαρμογής της πολιτικής του κράτους και οι διαφανείς και δημοκρατικές λειτουργίες τους αποτελούν χαρακτηριστικό παράγοντα εμπέδωσης της δημοκρατίας. Οφείλουν να υπηρετούν τους στόχους υλοποίησης των πολιτικών που δρομολογούν δημοκρατικά εκλεγμένες κυβερνήσεις και να επιτυγχάνουν οικονομική αποτελεσματικότητα και χρηστή διαχείριση των δημόσιων οικονομικών. Να υπηρετούν μια δημοκρατία, που εκφράζεται ως καθημερινή πρακτική στο κράτος και την κοινωνία.
Η ουσιαστική λογοδοσία των προσώπων που στελεχώνουν τους μηχανισμούς αυτούς και η διαφάνεια των ενεργειών τους, αποτελούν βασικό πυλώνα για την επικράτηση του αισθήματος δικαίου και την αναγνώριση από τους πολίτες ότι ζουν και δραστηριοποιούνται σε ένα κράτος, στο οποίο έχουν δικαιώματα και υποχρεώσεις.
Η συνειδητή αυτή επιλογή από τους πολίτες δεν επιβάλλεται με βάση μια κανονιστική λογική. Αυτή η επιλογή των πολιτών αναδύεται ως συμπεριφορά και επικρατεί ως τρόπος καθημερινής λειτουργίας της κοινωνίας, όταν ο πολίτης αντιλαμβάνεται ότι μπορεί να συμμετέχει στην καθημερινή λειτουργία της εξουσίας, και όταν οι παρεμβάσεις του έχουν αποτελέσματα.
Στην αντίθετη περίπτωση, όταν, δηλαδή, ο πολίτης βλέπει μπροστά του ένα αδιαπέραστο τείχος απρόσωπης κρατικής γραφειοκρατίας, μια χαώδη μηχανή χωρίς πρόσωπο, η οποία λειτουργεί αυτόνομα, χωρίς λογοδοσία, τότε αποστασιοποιείται και θεωρεί το κράτος και τους θεσμούς του έναν ανίκητο αντίπαλο.
Σκοπός μας είναι να ανατρέψουμε αυτήν τη στάση, να δημιουργήσουμε ένα στέρεο πλαίσιο διαφάνειας, προάγοντας ένα κράτος, το οποίο θα λειτουργεί με ξεκάθαρους και διαφανείς κανόνες, με ανοιχτό πρόσωπο προς τους πολίτες και την κοινωνία.
Σκοπός μας είναι να βάλουμε τις βάσεις για ένα νέο δεσμευτικό πλαίσιο λογοδοσίας, το οποίο θα προσαρμόζεται σε όλες τις πτυχές της δημόσιας γραφειοκρατίας.
Σημείο εκκίνησής μας είναι τα σημερινά, καθημερινά νοσηρά παραδείγματα αδιαφανούς δημόσιας διαχείρισης. Το νομοσχέδιο περί δημοσιονομικής ευθύνης, έρχεται να εισάγει σύγχρονους κανόνες χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης, αλλά και ένα σύγχρονο τρόπο παρακολούθησης όλων των φορέων της Γενικής Κυβέρνησης. Φορέων, οι οποίοι σε πολλές περιπτώσεις διασπάθισαν δημόσιο χρήμα χωρίς να λογοδοτούν στην ελληνική κοινωνία.
Λυπάμαι που θα το πω, αλλά σε άλλες ανεπτυγμένες χώρες, αυτά τα βήματα εξέλιξης και διαφάνειας αποτελούν πραγματικότητα εδώ και πολλές δεκαετίες.
Η οικονομική κρίση που διέρχεται η χώρα μας, ήρθε να τονίσει όλες τις παραπάνω ανεπάρκειες με τον πλέον δραματικό τρόπο. Γιατί αυτή η κρίση δεν εκδηλώθηκε ως απόρροια μόνο των διεθνών εξελίξεων αλλά προέκυψε ως αναπόσπαστο αποτέλεσμα μιας σειράς λανθασμένων επιλογών του παρελθόντος.
Με το σχέδιο νόμου που σήμερα συζητάμε, επιδιώκουμε να αποκλείσουμε κάθε δυνατότητα να επαναληφθούν φαινόμενα και πρακτικές του παρελθόντος. Θέλουμε να τεθούν σύγχρονοι, αποτελεσματικοί και διαυγείς κανόνες δημοσιονομικής διαχείρισης. Η ανάγκη γι’ αυτό είναι προφανής και άμεση.
Η διαχείριση των δημόσιων οικονομικών απαιτεί ριζικές τομές, προκειμένου να σταματήσει η αιμορραγία του δημόσιου χρήματος, που με τόσες θυσίες συνεισφέρει ο Έλληνας φορολογούμενος.
Απαιτούνται τομές, έτσι ώστε να οριστεί ένα πλαίσιο δημοσιονομικής διαχείρισης που από τη μια μεριά θα υπηρετήσει την ανάγκη για την έξοδο από την κρίση και από την άλλη μεριά, θα αποτελέσει ένα επιπλέον βήμα για αποτελεσματικότερη λειτουργία της δημοκρατίας στη χώρα μας.
Το ζήτημα δεν είναι ποιο είναι το επίπεδο των δαπανών που θα κάνουμε ανά πάσα στιγμή, αλλά το πώς θα διασφαλίσουμε ότι για κάθε ευρώ που δαπανούμε θα πετύχουμε την μεγαλύτερη αποτελεσματικότητα.
Όπως μπορείτε να δείτε και στο πρώτο άρθρο του σχεδίου νόμου, για πρώτη φορά ορίζονται και αποκρυσταλλώνονται με σαφή τρόπο οι αρχές που πρέπει να διέπουν τη διαχείριση των δημοσίων οικονομικών στο πλαίσιο της Γενικής Κυβέρνησης.
Πρώτη είναι η αρχή της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης, που εμπεριέχει τις έννοιες της οικονομικότητας, της αποδοτικότητας και της αποτελεσματικότητας. Εννοιες, που πολύ απλά εξασφαλίζουν την καλύτερη και οικονομικότερη χρήση και τα βέλτιστα αποτελέσματα από τη διάθεση των πόρων του κράτους.
Άκουσα τον κ. Γείτονα να κάνει μια ευθεία αναφορά στο ποσό των δαπανών για κοινωνικούς σκοπούς και για την περιορισμένη αποτελεσματικότητα τους. Από τα στατιστικά στοιχεία τα οποία είναι διαθέσιμα, γνωρίζουμε ότι η Ελλάδα δεν υστερεί έναντι των υπολοίπων χωρών της Ε.Ε. σε ό, τι αφορά στο ποσό των κοινωνικών δαπανών. Εκεί, όμως, που υπάρχει πρόβλημα, όταν γίνεται η αξιολόγηση των ποσών τα οποία δαπανούμε για το κράτος πρόνοιας, είναι στο ότι η Ελλάδα σε σχέση με αυτό το ποσό, πετυχαίνει τα χαμηλότερα αποτελέσματα. Από όσους, δηλαδή, βρίσκονται σε συνθήκες φτώχειας, μετά το πρόγραμμα κοινωνικής προστασίας που έχει αναλάβει το Κράτος, είναι πάρα πολύ λίγοι που βγαίνουν από το κίνδυνο της φτώχειας. Αυτό σημαίνει ότι παρά το γεγονός ότι δαπανούμε πολύ μεγάλα ποσά για το κράτος πρόνοιας, τα αποτελέσματα, τα οποία πετυχαίνουμε είναι περιορισμένα.
Δεύτερη αρχή, είναι η αρχή της υπευθυνότητας και της λογοδοσίας, με την οποία η Κυβέρνηση είναι υπεύθυνη και λογοδοτεί στη Βουλή.
Τρίτη, η αρχή της διαφάνειας, βάσει της οποίας όλοι οι λειτουργοί και οι φορείς που διαχειρίζονται πόρους της Γενικής Κυβέρνησης, οφείλουν να παρέχουν έγκαιρη και έγκυρη πληροφόρηση, με την παράλληλη ανάρτηση αυτής της δημόσιας πληροφορίας στο Διαδίκτυο.
Και τέλος, η αρχή της ειλικρίνειας, στην οποία αναφέρθηκαν πολλοί από τους ομιλητές, όπου προβλέψεις, εκτιμήσεις και εκθέσεις πρέπει να είναι εμπεριστατωμένες και να στηρίζονται σε πραγματικά στοιχεία και δεδομένα.
Είμαι σίγουρος ότι όλοι σας παρατηρήσατε ότι τόσο εγώ στις αναφορές μου, όσο και στο νομοσχέδιο υπάρχει η αναφορά στη Γενική Κυβέρνηση και αυτό αποτελεί μια ουσιαστική διαφοροποίηση σε σχέση με τον προηγούμενο νόμο.
Η χρήση του Κρατικού Προϋπολογισμού έως τώρα, υπό τη στενή του έννοια ως προϋπολογισμού της κεντρικής διοίκησης, δεν αποτύπωνε με σαφήνεια το σύνολο της Γενικής Κυβέρνησης, τη δυναμική των δαπανών των φορέων της, και δεν έδινε τη δυνατότητα για την άσκηση αποτελεσματικού ελέγχου.
Είναι πολλά τα παραδείγματα, όπου η χώρα αντιμετώπιζε τη διεθνή αμφισβήτηση επί των δημοσιονομικών της στοιχείων, λόγω αυτής ακριβώς της αδυναμίας. Πολλοί αμφισβητούσαν τα στοιχεία μας διότι είχαμε τη δυνατότητα να έχουμε μια σωστή αποτύπωση μόνο σε ό,τι αφορά την πορεία των δαπανών της Κεντρικής Κυβέρνησης, και του Προγράμματος των Δημοσίων Επενδύσεων.
Εκείνο, όμως, το κομμάτι, το οποίο ήταν ανεξέλεγκτο και ήταν αυτό που εκδήλωνε και τη μεγαλύτερη δυναμική, ως προς τη διόγκωση του και επηρέαζε τη διαμόρφωση του τελικού αποτελέσματος για την πορεία της Γενικής Κυβέρνησης, είναι αυτό που χαρακτηριστικά λέμε ότι είναι «κάτω από τη γραμμή».
Η σημασία αυτού είναι καθοριστική. Εκτιμώ ότι όλοι είμαστε γνώστες των τεράστιων οικονομικών προβλημάτων και παθογενειών που έχουν συσσωρευτεί στους φορείς της Γενικής Κυβέρνησης και αναφέρομαι στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης πρώτου και δεύτερου βαθμού, αλλά και στα ασφαλιστικά ταμεία και τα δημόσια νοσοκομεία της χώρας μας.
Δεν είναι τυχαίο ότι το τελευταίο χρονικό διάστημα είχαμε ένα δημόσιο διάλογο, για το μεγάλο ύψος των χρεών που είχαν τα νοσοκομεία απέναντι στους προμηθευτές τους.
Ο πυρήνας του σχεδίου νόμου γύρω από τον οποίο δομούνται οι υπόλοιπες αλλαγές, είναι ο τρόπος κατάρτισης, εκτέλεσης και παρακολούθησης του Προϋπολογισμού.
Δεν μπορεί να θεωρείται ο Προϋπολογισμός που καταρτίζει το Κράτος ως «κενό γράμμα», ως μια χαλαρή «άσκηση επί χάρτου», ως ένα «κείμενο-ευχολόγιο», το οποίο μπορεί να το χειριστεί ευέλικτα κανείς κατά το δοκούν. Και φυσικά δεν μπορεί να θεωρεί κανείς ότι είναι εφικτό να γεμίζουν κάθε φορά οι τρύπες και τα ελλείμματα του Προϋπολογισμού με ανεξέλεγκτο δανεισμό από όποιον το επιθυμεί, χωρίς κοινωνική λογοδοσία και έγκριση. Αυτό είναι μια κοντόφθαλμη επιλογή, μια στρεβλή τακτική, η οποία προϋπήρχε, αλλά δυστυχώς η προηγούμενη κυβέρνηση την υιοθέτησε χωρίς μέτρο, οδηγώντας τα δημοσιονομικά της χώρας στην κατάσταση που βρίσκονται σήμερα.
Και δυστυχώς η χώρα μας έχει μια κακή παράδοση σε αυτό τον τομέα: Συνεχείς υπερβάσεις και έλλειψη ελέγχου των δαπανών - ειδικά αναφορικά σε φορείς της Γενικής Κυβέρνησης που καταγράφονται συστηματικά ελλειμματικοί -, γραφειοκρατικοί και ανεπαρκείς έλεγχοι που επικεντρώνονται στους τύπους και όχι στην ουσία και απαρχαιωμένο λογιστικό σύστημα που αποτυπώνει κυρίως έσοδα, έξοδα και όχι υποχρεώσεις. Όλα αυτά έχουν οδηγήσει την αξιοπιστία των προϋπολογισμών και των δημοσιονομικών στοιχείων στο ναδίρ. Και αυτό είναι ένα πρόβλημα με το οποίο βρεθήκαμε αντιμέτωποι όλο το διάστημα από τον Οκτώβριο του 2009 μέχρι σήμερα.
Ο προϋπολογισμός ενός σύγχρονου και σωστά οργανωμένου κράτους χρειάζεται να αποτυπώνει ένα ρεαλιστικό και εμπεριστατωμένο πρόγραμμα και σχέδιο για τις δαπάνες και τα έσοδα της Γενικής Κυβέρνησης, το οποίο θα υλοποιείται χωρίς ουσιαστικές αποκλίσεις. Με τρόπο διαυγή και ελέγξιμο, εισάγοντας θεσμούς δημοσιοποίησης των στοιχείων και ενημέρωσης των πολιτών. Γιατί ο αξιόπιστος προϋπολογισμός αποτελεί και την ουσιαστική βάση για ορθή άσκηση οικονομικής πολιτικής για τον έλεγχο των ελλειμμάτων και του χρέους και τη δυνατότητα να δρομολογήσουμε πολιτικές ανάπτυξης. Είναι αυτό το οποίο θα αποκαταστήσει την κλονισμένη αξιοπιστία της χώρας στο εξωτερικό. Γιατί κάτι για το οποίο έχει βρεθεί η χώρα μας στο επίκεντρο της αρνητικής κριτικής στο εξωτερικό, είναι το γεγονός ότι όλοι διερωτώνται: «Μας είχατε πει το 2004 ότι εν πάση περιπτώσει οδηγείτε τα στατιστικά στοιχεία της χώρας σε μια νέα αξιόπιστη πορεία. Πώς είναι δυνατόν μετά από λίγα χρόνια να αντιμετωπίζετε τα ίδια προβλήματα;». Αυτή η εμπειρία είναι που οδήγησε στην κλονισμένη αξιοπιστία της χώρας και έχει δημιουργήσει μια σειρά από προβλήματα.
Σε αυτό το σχέδιο νόμου, λοιπόν, υπάρχουν πολλές καινοτομίες. Συνοπτικά θα αναφερθώ σε μερικές, οι οποίες εκτιμώ ότι είναι κομβικής σημασίας.
Πρώτον, καθιερώνεται η σύνταξη τριετούς κυλιόμενου μεσοπρόθεσμου πλαισίου δημοσιονομικής στρατηγικής που περιλαμβάνει τους στόχους της Κυβέρνησης για την επόμενη τριετία, για το σύνολο της Γενικής Κυβέρνησης. Είναι το πρώτο βήμα για τη μετάβαση σε πολυετείς προϋπολογισμούς προγραμμάτων. Αυτό το μεσοπρόθεσμο πλαίσιο δημοσιονομικής στρατηγικής περιλαμβάνει την έκθεση δημοσιονομικής στρατηγικής, η οποία αναφέρεται σε οικονομικές εξελίξεις και προβλέψεις, σε ό,τι αφορά το ακαθάριστο εγχώριο προϊόν, απασχόληση, ανεργία κ.λπ.. Καθιερώνονται δημοσιονομικές εξελίξεις και προβλέψεις, δημοσιονομικοί δείκτες για το τρέχον και τα δύο προηγούμενα έτη, των εξόδων, εσόδων, πρωτογενές υπόλοιπο, χρέος Κεντρικής Κυβέρνησης και ούτω καθεξής. Επιπλέον, περιγραφή και αξιολόγηση των πρόσφατων δημοσιονομικών εξελίξεων από το μεσοπρόθεσμο πλαίσιο του προηγούμενου έτους, στόχους για το έλλειμμα της Γενικής Κυβέρνησης, ταξινομημένους σε έλλειμμα για το Κρατικό Προϋπολογισμό, τον κοινωνικό προϋπολογισμό και τον ενοποιημένο προϋπολογισμό των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης για το έτος προϋπολογισμού και τα επόμενα τρία έτη. Συνολικό ανώτατο όριο δαπανών για τον Κρατικό Προϋπολογισμό τρέχοντος έτους, που θα καλύπτει τουλάχιστον τα δύο τρίτα του ετήσιου προϋπολογισμού και για τα επόμενα τρία έτη. Μεσοπρόθεσμο πλαίσιο δαπανών, που περιλαμβάνει εκτιμήσεις για το τρέχον και τα επόμενα τρία έτη, που συνάδουν με τα ανώτατα όρια του Προϋπολογισμού των αντίστοιχων ετών για τις τακτικές δαπάνες. Το πρόγραμμα δημοσίων επενδύσεων, επιχορηγήσεις και μεταβιβάσεις προς οργανισμούς κοινωνικής ασφάλισης, οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης, νοσοκομεία και τυχόν λοιπούς φορείς και ένα μη επιμερισμένο όριο σχεδιασμού για την κάλυψη μελλοντικών πολιτικών και σφαλμάτων στις προβλέψεις δαπανών. Τέλος, εκτιμήσεις ακαθάριστων εσόδων, εξόδων και ελλειμμάτων για τον κοινωνικό προϋπολογισμό ανά ασφαλιστικό φορέα και νοσοκομείο, αντίστοιχα για τους Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης.
Δεύτερον, από πολύ καιρό έχει διαγνωστεί η ανάγκη ύπαρξης αρτιότερων μηχανισμών ελέγχου, εκτέλεσης και κατάρτισης του Προϋπολογισμού στους φορείς της Κυβέρνησης. Γι' αυτό το λόγο δημιουργείται σε κάθε υπουργείο ειδική διεύθυνση προϋπολογισμού, ο προϊστάμενος της οποίας, κατά τα πρότυπα οικονομικού διευθυντή, θα εποπτεύει τις διαδικασίες σχετικά με τον Προϋπολογισμό και θα είναι αρμόδιος για τη χρηστή και αποτελεσματική οικονομική διαχείριση του υπουργείου και των εποπτευομένων από αυτό φορέων.
Τρίτον, ενδυναμώνεται ο ρόλος του Γενικού Λογιστηρίου του Κράτους, καθώς θα είναι υπεύθυνο για την κατάρτιση του ετήσιου προσχεδίου μεσοπρόθεσμης δημοσιονομικής στρατηγικής τριετούς ορίζοντα. Αυτό ουσιαστικά θα συντάσσεται με κυλιόμενη μορφή, καθώς πάντα θα καλύπτει το χρονικό ορίζοντα τριών ετών. Εκεί θα αποτυπώνονται οι εκτιμήσεις για τις δημοσιονομικές και οικονομικές εξελίξεις της τριετίας, την αξιολόγηση των τρεχουσών εξελίξεων, οι στόχοι για το έλλειμμα της Γενικής Κυβέρνησης, εκτιμήσεις για τα όρια των δαπανών, καθώς και εκτιμήσεις και στόχοι για τα κρισιμότερα δημοσιονομικά μεγέθη.
Επιπλέον, η κατάρτιση του Προϋπολογισμού μετατρέπεται ουσιαστικά σε μια διαδικασία συνεχούς ελέγχου και αξιολόγησης και ακολουθεί τη διαδικασία της από πάνω προς τα κάτω κατάρτισης. Δηλαδή, καθορισμό εκ των προτέρων ανώτατων δεσμευτικών ορίων δαπανών ανά φορέα.
Από τον πρώτο κιόλας μήνα του έτους, τον Ιανουάριο, καθορίζεται η γενική κυβερνητική στρατηγική και παράλληλα συντάσσεται το μεσοπρόθεσμο πλαίσιο στρατηγικής. Τον Απρίλιο με Μάιο καθορίζονται στο Υπουργικό Συμβούλιο τα δημοσιονομικά στοιχεία της Γενικής Κυβέρνησης και μετά ακολουθεί η κατάθεση του μεσοπρόθεσμου πλαισίου δημοσιονομικής στρατηγικής στη Βουλή. Στο μέσο του έτους, Ιούνιο και Ιούλιο, ξεκινά η διαδικασία του Κρατικού Προϋπολογισμού και ταυτόχρονα οι λοιποί φορείς της Γενικής Κυβέρνησης προετοιμάζουν τους προϋπολογισμούς τους. Στο διάστημα Αυγούστου-Οκτωβρίου του έτους διεξάγονται οι διαπραγματεύσεις και συνεννοήσεις του Υπουργείου Οικονομικών με τα υπόλοιπα υπουργεία και έγκαιρη προετοιμασία του κοινωνικού προϋπολογισμού. Τέλος, το Νοέμβριο και Δεκέμβριο του έτους κατατίθεται προς ψήφιση ο Κρατικός Προϋπολογισμός, με παράλληλη κατάθεση των προϋπολογισμών της Γενικής Κυβέρνησης και ενημέρωση της βουλής.
Να διευκρινίσω σε αυτό το σημείο ότι το περιεχόμενο του ετήσιου κοινωνικού προϋπολογισμού θα αφορά στα έσοδα, δαπάνες, στην εν γένει δημοσιονομική κατάσταση του ενοποιημένου συστήματος κοινωνικής ασφάλισης.
Τέλος, αντίστοιχα, θα καταρτίζονται και οι ετήσιοι προϋπολογισμοί της τοπικής αυτοδιοίκησης. Ταυτόχρονα, γίνεται και το πρώτο καθοριστικό βήμα προς την κατεύθυνση της ορθής αποτύπωσης των υποχρεώσεων του Κράτους με την εφαρμογή του λογιστικού συστήματος τροποποιημένης ταμειακής βάσης, καθώς και ο επαναπροσδιορισμός του τι και πότε αποτυπώνεται ως ανάληψη υποχρεώσεων.
